La formación del modelo agroexportador, 1862-1880

Universidad Nacional de Rosario

Materia: Historia Política Argentina

Quinodoz Pinat, Carlos María

El propósito de este ensayo es señalar algunos de los aspectos más sobresalientes en la formación del modelo socio-económico agroexportador con el que la Argentina se insertó en los mercados mundiales. El período abarca principalmente los años que van de 1862 a 1880, valga decir, las presidencias de Mitre, Sarmiento y Avellaneda.

Oscar Oszlak afirma en la introducción de “La formación del Estado argentino” que “la formación de una economía nacional y de un Estado nacional son aspectos de un proceso único, aunque cronológica y espacialmente desigual”[1] y páginas más adelante añade: “- el Estado nacional – fue a la vez determinante y consecuencia del proceso de expansión del capitalismo iniciado con la internacionalización de las economías de la región”[2]. Estas afirmaciones fuertes vienen a romper con la versión de la ortodoxia liberal, pues en ella el Estado vendría a ocupar un rol imparcial, un rol de mero árbitro frente al libre desenvolvimiento de las fuerzas sociales en la arena del mercado. Pero, a la luz de la historia argentina, es posible observar el rol activo que ha tenido el Estado argentino (muy alejado del postulado por la ortodoxia liberal) en insertar al país en los mercados mundiales[3]. Esta inserción – que constituyó el proyecto de una elite – requirió la movilización de recursos estatales en favor de un sector concreto de la economía y con ello el apuntalamiento de un sector de la sociedad en particular. En este sentido, las políticas estatales estuvieron direccionadas a: por un la articular los factores de la producción: a) Capital, cuya implementación fue necesaria para la integración territorial; b) Trabajo, con la deliberada intención de traer mano de obra europea; y c) Tierra, en el cual el Estado contribuye en gran medida a su concentración. Y, por otro lado, a distribuir desigualmente los resultados de esa producción a través del sistema fiscal y monetario[4]. Estas consistieron en políticas deliberadas del Estado argentino a favor de ciertos sectores productivos al mismo tiempo que presionaban sobre otros y aletargaban el desarrollo de otras fuerzas socio-económicas.

1.- Inserción en la economía internacional.

El mundo al que surge el neonato Estado argentino tras la batalla de Pavón (1861) es un escenario internacional en cuya cúspide aún se encuentra Gran Bretaña. Es aquella nación la que lleva la delantera en el campo de los avances técnicos y el volumen de comercio mundial en ese momento. Al respecto de la integración de la Argentina en los mercados mundiales Aldo Ferrer señala que “la experiencia argentina es un episodio de la expansión de la economía europea desde fines del siglo XIX y, particularmente, de la economía británica”[5]. La dinámica en la que se apoyó ésta expansión económica es resultado, principalmente de tres factores: el movimiento transnacional de capitales, las migraciones y el desarrollo del comercio internacional, todos ellos a su vez alentados por el avance técnico de lo que algunos autores llaman la Segunda Revolución Industrial[6].

Gran Bretaña importaba más de lo que exportaba, pero el déficit que se registraba en la Balanza de Pagos era cubierto con ingresos que el país recibía por las inversiones en el exterior y los servicios financieros y comerciales que se prestaban desde Londres. Estos ingresos, a su vez, permitían no sólo cubrir el déficit comercial con el exterior sino que también permitían reinvertir expandiendo el proceso[7]. Es así que se va a ir delineando una división internacional del trabajo en la que unos países (los menos) se integrarán al sistema como productores de manufacturas e importadores de materias primas; y otros, como el caso de Argentina, adquieren un perfil de país proveedor de materias primas y consumidor de manufacturas.

2.- Integración física del territorio nacional.

El territorio argentino hacia mediados del siglo XIX era una vasta expansión geográfica salpicada por aglomeraciones dispersas. Las distancias existentes entre aquellos poblados era gigantesca, más si se considera las deficiencias que existían en cuanto a la comunicación entre ellos. Para propiciar el crecimiento de un mercado nacional y recoger los frutos de la pampa húmeda con destino a ultramar era necesario crear medios de transporte suficientes.  Esta forma de penetración del Estado es caracterizada por Oszlak como “penetración material”[8], en la cual la acción estatal “avanza sobre el interior, expresadas en obras, servicios, regulaciones, recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo largo del territorio nacional al circuito dinámico de la economía pampeana”[9]. Es decir, más que la formación de un mercado nacional de desarrollo endógeno, se gestaba un modelo en que la producción nacional tenía un destino centrífugo.

El ferrocarril fue un actor destacado en lo que a la integración territorial refiere[10] y ahí el capital extranjero jugó un papel preponderante. La acción estatal requirió de varios mecanismos a implementar: 1) la provisión de medios financieros y técnicos; 2) Reglamentos que brindaran regularidad; 3) Concesión de beneficios a privados para el desarrollo de actividades; 4) Garantías sobre la rentabilidad, la ejecución de las obras y su efectiva prestación de servicios[11]. El caso del ferrocarril Rosario-Córdoba en el cual el Estado satisfizo todas las exigencias de William Wheelwright[12] es muy elocuente al respecto.

Los logros en cuanto a la integración territorial parecen no haber tenido igual impacto en todo el territorio: mientras que en el Litoral tuvo un verdadero rol articulador creando un mercado nacional, en muchas provincias mediterráneas la función integradora no se concretó. Aunque para 1880 se habían construido 2.100 km de vías férreas (casi en un 80% concentrado en la región pampeana), el crecimiento es sorprendente si se considera que en 1857 existían sólo 10 km[13]. Pero, sobre todo, el ferrocarril posibilitó la explotación de la Pampa húmeda tejiendo una red de líneas que confluían hacia el puerto de Buenos Aires confirmando que el modelo tenía los ojos puestos en un “desarrollo hacia afuera”. Al mismo tiempo, el ferrocarril hizo que el precio de la tierra por donde se habían dispuestos las líneas se elevase consolidado a los terratenientes pampeanos en su rol de clase hegemónica[14].

3.-  La inmigración, el factor trabajo.

“Gobernar es poblar” y poblar, trayendo al territorio esos “pedazos vivos de Europa”, fue incorporar al factor escaso, al factor trabajo, al sistema productivo. El Estado puso denodado empeño por atraerse migrantes de Europa, y en gran medida lo consiguió. Aunque es el período que va de 1890 a 1914 representa el momento de mayor ingreso de migrantes (la “era aluvial”), la cantidad recibida entre 1862-1880 no es nada despreciable. Una vez más, apelando a uno de los ejemplos que Oszlak da en lo que él caracteriza como “penetración material”, puede ilustrarse como el Estado intervino activamente para articular este factor: cuando los colonos galeses de Chubut estuvieron en dificultades el gobierno de Mitre brindó una importante suma para que se iniciase el proceso de colonización y luego mantuvo subsidios mensuales para víveres[15]. Es decir, el Estado aparece no solo como promotor de la incorporación de la fuerza de trabajo, sino que también es garante de su reproducción.

Era imprescindible la incorporación de mano de obra para poder expandir la frontera productiva del modelo. Pero, como se verá más adelante, este contingente de inmigrantes no tuvo el desarrollo ideal que hubiesen esperado los gestores del proyecto. El principal obstáculo estuvo dado por el modo en que el tercer factor, la tierra, fue apropiada.

4.- La distribución de la tierra.

La llamada “Ley Avellaneda” que pretendía facilitarles el acceso a la propiedad de la tierra a los nuevos colonos no quedó más que en un una declaración de buenas intenciones. La ley de Inmigración y Colonización de 1876 pretendió mirarse en el espejo de la “Homestead act” estadounidense, pero fue un completo fracaso.

En la Argentina el proceso de conquista territorial se cierra con la “Conquista del desierto” en 1879. Las tierras quitadas por la fuerza al indio fueron rematadas, usadas en garantía y repartidas entre los conquistadores. O sea, para 1880 –año en que la curva de la inmigración se torna drásticamente ascendente- la mayor parte del territorio nacional tiene dueño. Esto dificultó notablemente el acceso de los recién llegados a la tierra como propiedad, y en su lugar tuvieron que establecerse como arrendatarios. Esto hizo que el arrendatario no pudiese obtener la totalidad de las utilidades que le hubiese permitido el acceso a la propiedad de la tierra. A su vez, el rol de los terratenientes como clase hegemónica se iba consolidando. Consecuentemente “la concentración de la propiedad territorial en pocas manos aglutinó la fuerza representativa del sector rural en un grupo social que ejerció una poderosa influencia en la vida nacional”[16].

5.- La política fiscal y arancelaria.

La formación de un mercado nacional significó remover las aduanas interiores en manos de las provincias. Junto a la integración territorial, es decir la mejora de las comunicaciones, el establecimiento de un territorio aduanero único representó un gran avance. Sin embargo, la estructura fiscal se siguió nutriendo principalmente de las recaudaciones de la aduana. Los primeros presidentes del Estado argentino –y hasta mucho después- se comprometieron indefectiblemente con el credo liberal en lo económico, por ello no dudaron en aplicar políticas arancelarias muy laxas. Aunque, cabe mencionar, que esta política fiscal tuvo incidencia diferenciada según se tratase de impuestos a las importaciones o a las exportaciones.

Las exportaciones tuvieron, en general, bajos impuestos cuando salían del territorio nacional. Durante el período que se analiza los gravámenes a las exportaciones estuvieron presentes y las tasas fueron relativamente bajas, aun cuando se incrementaron para financiar la Guerra contra el Paraguay entre 1865-1870. En este momento el Ministerio de Guerra se llevaba casi la mitad del presupuesto del Estado nacional. El sector agropecuario de la pampa era el más dinámico y productor de excedente. Pero hacia 1880 estos impuestos a las exportaciones van a desaparecer prácticamente: “el predominio económico de este sector y sus posibilidades de acceso y control del estado reforzaron esta orientación, con la consecuencia de que muy pronto los ingresos derivados de los gravámenes a la exportación perdieron importancia dentro del cuadro de recursos tributarios”[17].

En cuanto a las importaciones, estas fueron, desde antes de la unificación final del país después de Pavón, el manantial fiscal del Estado[18]. El compromiso con las ideas liberales hizo que entre 1862 y 1875 los impuestos se mantuviesen relativamente bajos. Pero, a partir del año 1876 (cuando la crisis internacional se agrava) estos se empiezan a incrementar velozmente, sobre todo en productos de consumo masivo[19]. Los bienes de consumo intermedio y de capital, por otro lado, estuvieron sujetos a tasas más reducidas. Esto le permitió al sector agropecuario verse favorecido en lo que a costos de producción refiere. Ésta estructura impositiva en las aduanas “representaba una solución racional frente al conjunto de restricciones apuntado: a) distribuía la carga impositiva ´a ciegas` sobre la sociedad (…); b) resultaba neutra frente a los sectores económicos dominantes (…); c) de esta manera, se originaban recursos adicionales para el pago de empréstitos (…); y d) enfrentaba al Estado (…) a los sectores populares sobre los que recaía el mayor peso de la imposición, desplazando así a un segundo plano los conflictos entre burguesía y asalariados”[20].

Los hacendados gozaron de un tratamiento fiscal benigno, ya que sus productos no sufrieron gravámenes a la exportación y los productos que debían importar, así mismo, tuvieron  tasas muy bajas de impuestos[21]. Este tratamiento fiscal tiene su razón de ser en “las exigencias financieras planteadas por la viabilización del Estado, y de la capacidad de los diferentes sectores sociales para oponer resistencias a acciones estatales que afectaran su posición económica”[22]. La tributación indirecta fue entonces básicamente en donde se sustentó la estructura impositiva.

El sistema monetario por su parte también jugó un papel importante en lo que a redistribución del ingreso refiere. Sin pretender hacer un análisis sistemático y exhaustivo, se señalará simplemente que éste cumplió un rol a favor del sector más dinámico del sistema productivo. Si bien el papel moneda fue muy inestable durante el período como se muestra abajo, es posible apreciar como éste tuvo en cuenta en todo momento el favorecer al sector agroexportador ante los avatares del mercado internacional.

Período	Tasa anual de inflación	Régimen monetario
1867-1875	0	Patrón oro
1875-1878	9	Incovertibilidad
1878-1884	-4	Patrón oro

Fuente: Aldo Ferrer, Op. Cit., página 225.

La depreciación del papel moneda significaba que el sector exportador incrementase sus ingresos, al mismo tiempo que los salarios rurales crecían más lentamente que la depreciación. Esto afectaba aún más al asalariado urbano ya que adquiría del campo la mayor parte de lo que consumía en términos de alimento y para el resto de su consumo dependía de las importaciones.

En períodos de convertibilidad los salarios rurales y urbanos mejoraban su situación, pero los sectores patronales del campo y la ciudad respondían bajando los salarios. Pero, aunque suene paradójico, la mejor defensa fue estabilizar el peso con respecto al oro y detener así su revalorización. De hecho, “el restablecimiento de la convertibilidad en 1866, 1899, y 1927 estuvo destinado a interrumpir procesos de valorización del peso moneda nacional.[23]

6.- Conclusión.

Este ensayo – al igual que las obras ejes aquí empleadas de los autores Ferrer y Oszlak- pretendió discutir con la corriente liberal que entiende al desarrollo de los mercados (tanto nacional como internacional) como un resultado “natural”, un simple devenir de los hechos en los que el papel que se le asigna al Estado es el de árbitro, espectador pasivo del desarrollo de la sociedad civil. Como se ha intentado exponer, en el caso concreto de Argentina, el Estado tuvo un rol sumamente activo en el desarrollo capitalista. Las presidencias de Mitre, Sarmiento y Avellaneda sentaron las bases para un modelo agroexportador que se iría consolidando aun más a partir de la llegada al poder de “La Generación del `80”. Lo paradójico es que estos presidentes adhirieron sin hesitar al liberalismo e implementaron políticas estatales sumamente activas, no sólo en lo que al modelo primario exportador refiere, sino a diferentes ámbitos de la vida social.

El Estado en cierne logró articular (y ser garante muchas veces) de los factores que son menester indispensable para el desarrollo productivo: capital, trabajo y tierra. Aunque fracasó en su implementación ideal, logró dinamizar notablemente el sector agropecuario, más que nada el del Litoral. En la dualidad entre “orden” y “progreso, fue el primero el cual prevaleció sobre el segundo, pues la instauración del orden permitiría: “obtener la confianza del extranjero en la estabilidad del país y sus instituciones. Con ello se atraerían capitales e inmigrantes, dos factores de la producción sin cuyo concurso toda perspectiva de progreso resultaba virtualmente nula”[24]. Al mismo tiempo que articulaba esos factores distribuía los frutos que aquél rendía a través de una estructura fiscal regresiva. Atiéndase bien, no es el mercado per se quien distribuye, sino que éste lo hace en función de las reglas que le marca el Estado, esto sin desconocer las cualidades excepcionales de la Pampa argentina. Entonces, el Estado nacional y el mercado que aquél delimita territorialmente se construyen uno a otro de forma dialéctica.

Todo esto permitió a las primeras administraciones nacionales poner en marcha y consolidar un modelo económico y político que durante  varios años tuvo éxito. Será justamente el factor trabajo (aquél que denodadamente buscase hacia mediados del siglo XIX) el que a la larga va a ir poniendo contra las cuerdas al modelo de Estado con el cual se gestó la Argentina.

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[1] Oscar Oszlak, “La formación del Estado argentino”, Buenos Aires, Belgrano, 1971, página 18.

[2] Ibídem, página 38.

[3] “Mercados mundiales” puede ser una frase engañosa ya que lo que en realidad se dio fue una relación comercial estrecha con Gran Bretaña y algunas potencias europeas y no, como podría pensarse, en una inserción en los “mercados mundiales” como diversificación de destinos de exportación.

[4] Un análisis exhaustivo del sistema monetario es deliberadamente excluido ya que el mismo presenta mucha complejidad y no se unificó hasta 1881. Anteriormente, desde la caída de Rosas en 1852 hasta 1899 (Ley de Conversión) y se unifica la facultad de emitir moneda en la Caja de Conversión, el sistema monetario del país estuvo apoyado en las monedas metálicas extranjeras a las que se les daba curso legal por el territorio.

[5] Aldo Ferrer. “La economía argentina: desde sus orígenes hasta principios del siglo XXI”, Editorial Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2008, página 143.

[6] La Segunda Revolución Industrial estaría dada por nuevas formas de organización internacional -como los holdings, trusts, carteles, etc.-, por nuevas fuentes de energía –como el petróleo y la electricidad- y nuevos sistemas de financiación. En Aldo Ferrer este período aparece bajo el nombre de “Segundo Orden Mundial”.

[7] Aldo Ferrer, Op. Cit., página 153.

[8] Es una de las cuatro formas de penetración que plantea Oszlak: 1) penetración represiva; 2) penetración cooptativa; 3) penetración material; 4) penetración ideológica. Oscar Oszlak, Op. Cit., página 132.

[9] Ibídem.

[10] Aunque el desarrollo de puertos sobre el Litoral también tuvo gran importancia, sumado a ello el hecho de la libre navegación de los ríos.

[11] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 142.

[12] 1) Cesión de una legua de tierra a cada lado de las vías; 2) la fijación de capital garantido en 6.400 libras por milla; 3) la fijación de los gastos de explotación en un 45% de los ingresos brutos; 4) un beneficio mínimo de 15%; y 5) la exención de la garantía a la que debía estar obligado por ley.

[13] Roman Gaignard, “La Pampa argentina. Ocupación, población, explotación. De la conquista a la crisis mundial (1550-1930)”, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1989, página 284.

[14] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 147.

[15] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 148.

[16] Aldo Ferrrer, Op. Cit., página 169.

[17] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 197.

[18] Esto quedaba contemplado en el art. 4 de la Constitución Nacional de 1853: “El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación”.

[19] En muchos de los casos los aranceles ad valorem se duplican.

[20] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 199.

[21] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 244.

[22] Oscar Oszlak, Op. Cit., página 247.

[23] Aldo Ferrer, Op. Cit., página 198.

[24] Oscar Aszlak, Op. Cit., página 59.